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低空經(jīng)濟作為新質生產(chǎn)力的典型代表，具有突出的戰(zhàn)略地位。2025年政府工作報告提出推動低空經(jīng)濟安全健康發(fā)展，明確“加快完善數(shù)據(jù)基礎制度，深化數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用，促進和規(guī)范數(shù)據(jù)跨境流動”。
數(shù)據(jù)要素是賦能低空經(jīng)濟發(fā)展的重要支撐，也是國家基礎性戰(zhàn)略資源，數(shù)據(jù)作為“新生產(chǎn)要素”正在深刻改變低空經(jīng)濟運作模式和治理方式。在低空經(jīng)濟快速發(fā)展的當下，基于“低空經(jīng)濟+”的不同領域，針對低空數(shù)據(jù)全生命周期和業(yè)務運行環(huán)境的場景劃分，如何從法治視角提煉出一套數(shù)據(jù)安全治理機制和規(guī)范框架，探索符合低空經(jīng)濟數(shù)據(jù)特點和現(xiàn)實需求的中國治理方案，是一個兼具理論性和現(xiàn)實性的重要議題。
低空經(jīng)濟與數(shù)據(jù)要素耦合的基礎邏輯
作為我國低空經(jīng)濟引領全球的重大理論創(chuàng)新之一，數(shù)據(jù)要素與低空經(jīng)濟的深度融合已全面上升到國家戰(zhàn)略層面。低空經(jīng)濟與數(shù)據(jù)要素的耦合正從資源化向資產(chǎn)化、資本化邁進，并將極大助力低空經(jīng)濟快速發(fā)展。
低空經(jīng)濟發(fā)展需要數(shù)據(jù)驅動。低空經(jīng)濟是以低空空域為依托，以各種有人駕駛和無人駕駛航空器的低空飛行活動為牽引，輻射帶動相關領域融合發(fā)展的綜合性經(jīng)濟形態(tài)。低空經(jīng)濟是一種高度依賴科技的經(jīng)濟，新能源、新一代信息技術、人工智能等是低空經(jīng)濟發(fā)展的重要驅動力，科技決定低空經(jīng)濟的成敗。低空經(jīng)濟的基本構成包含了低空制造、低空飛行活動、低空飛行保障和綜合服務等，產(chǎn)業(yè)鏈條長、應用場景復雜、牽涉領域眾多、應用主體多元，具有很高的科技含量和創(chuàng)新要素，需要信息化、數(shù)字化管理技術賦能，需要通過數(shù)據(jù)解決低空經(jīng)濟的資源、業(yè)務、運營和管理等協(xié)同問題。
低空經(jīng)濟發(fā)展需要數(shù)據(jù)支持?！锻ㄓ煤娇昭b備創(chuàng)新應用實施方案（2024-2030年）》提出加快推動“低空+物流配送”“低空+城市空中交通”“低空+應急救援”等規(guī)?；l(fā)展。數(shù)據(jù)能夠驅動并支持低空經(jīng)濟多領域場景打造，例如，數(shù)字化、智能化的低空智能聯(lián)網(wǎng)貫穿低空經(jīng)濟整個產(chǎn)業(yè)鏈，為低空經(jīng)濟安全穩(wěn)健發(fā)展提供必要基礎和保障。低空通信網(wǎng)絡、低空飛行導航、低空飛行器運維、空域管理與監(jiān)測、低空飛行活動等實踐，都大量應用人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈等多種數(shù)字技術，低空飛行信息的實時收集、“黑飛”監(jiān)控與警告、飛行器關聯(lián)信息查詢和歷史信息追溯、違法行為鎖定、空域資源調配等，都依賴低空數(shù)據(jù)的分析與運用。
低空經(jīng)濟會積累形成價值巨大的數(shù)據(jù)資產(chǎn)。低空經(jīng)濟具有天然的數(shù)字經(jīng)濟屬性，數(shù)字化手段和工具使低空空域進一步開發(fā)利用，并使數(shù)字空間、物聯(lián)網(wǎng)范圍和數(shù)據(jù)類型大大拓展。低空飛行活動會產(chǎn)生海量數(shù)據(jù)，如無人機飛行采集的照片視頻數(shù)據(jù)、地理信息數(shù)據(jù)、低空服務數(shù)據(jù)等；低空經(jīng)濟的廣泛應用場景會產(chǎn)生空域規(guī)劃與管理數(shù)據(jù)、空域環(huán)境數(shù)據(jù)、低空飛行數(shù)據(jù)、傳感器數(shù)據(jù)、運營數(shù)據(jù)、客戶信息、物流數(shù)據(jù)、低空交通管理數(shù)據(jù)、飛行監(jiān)控數(shù)據(jù)等。這些數(shù)據(jù)資源不僅數(shù)量龐大、來源多樣、類型豐富，還能形成價值巨大的數(shù)據(jù)資產(chǎn)進行市場交易（如深圳數(shù)據(jù)交易所2024年上架交易的低空經(jīng)濟數(shù)據(jù)產(chǎn)品），從而成為低空經(jīng)濟發(fā)展的動力資源。
低空經(jīng)濟數(shù)據(jù)安全治理的必要性
在低空經(jīng)濟蓬勃發(fā)展進程中，數(shù)據(jù)資源占據(jù)著極為關鍵的地位。它承載著技術創(chuàng)新的重要使命，也是低空企業(yè)商業(yè)價值的核心所在。低空經(jīng)濟數(shù)據(jù)資源具備高敏感性、強關聯(lián)性和動態(tài)衍生性，面臨嚴峻的安全風險、復雜的權屬爭議和棘手的合規(guī)挑戰(zhàn)。安全是低空經(jīng)濟的生命線，也是數(shù)據(jù)的基石，低空經(jīng)濟數(shù)據(jù)安全治理是民航業(yè)數(shù)據(jù)安全治理的重要組成部分，關涉航空安全、國家安全、公共利益、個人權益和低空經(jīng)濟健康持續(xù)發(fā)展。
低空經(jīng)濟數(shù)據(jù)面臨嚴峻的安全風險挑戰(zhàn)。在低空經(jīng)濟的數(shù)字化發(fā)展中，大量數(shù)據(jù)的收集、存儲、流通與應用成為常態(tài)，但低空經(jīng)濟數(shù)據(jù)高度敏感、繁雜多樣。例如，低空飛行所涉地理信息、飛行軌跡、空域使用、商業(yè)機密及個人信息等重要數(shù)據(jù)信息，涉及用戶隱私、空域安全、國家安全，由于人為因素、技術漏洞或安全加密技術迭代等原因，低空經(jīng)濟的相關公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)和個人數(shù)據(jù)都面臨數(shù)據(jù)隱私泄露、數(shù)據(jù)跨境傳輸、網(wǎng)絡安全威脅等安全風險，對航空安全、公共安全、個人安全、國家主權和企業(yè)權益等構成嚴重威脅。例如，實踐中已出現(xiàn)無人機因算法漏洞、網(wǎng)絡攻擊等原因致無人機失控撞樓、無人機“黑飛”造成航班大面積延誤等問題，低空經(jīng)濟數(shù)據(jù)安全治理非常迫切。
低空經(jīng)濟數(shù)據(jù)存在權屬爭議風險。低空經(jīng)濟領域的技術創(chuàng)新是企業(yè)的核心競爭力，知識產(chǎn)權是技術創(chuàng)新的重要法律保障，但面臨知識產(chǎn)權爭議風險及其商業(yè)合作風險。大量低空企業(yè)數(shù)據(jù)、消費者個人數(shù)據(jù)，因缺乏系統(tǒng)性、一致性、準確性和針對性管理的統(tǒng)一標準和有效參考依據(jù)，權屬爭議風險較大。
低空經(jīng)濟數(shù)據(jù)合規(guī)有待強化、落實。在數(shù)字經(jīng)濟與低空產(chǎn)業(yè)深度融合的時代，數(shù)據(jù)合規(guī)能力已成為企業(yè)核心競爭力的重要組成部分。低空經(jīng)濟領域的數(shù)據(jù)合規(guī)不僅涉及數(shù)據(jù)分類分級和全生命周期的合規(guī)要求，更是體現(xiàn)在空域準入、適航認證、數(shù)據(jù)跨境等關鍵領域的特殊監(jiān)管要求。
與傳統(tǒng)領域數(shù)據(jù)合規(guī)要求不同，低空經(jīng)濟數(shù)據(jù)合規(guī)具有合規(guī)義務碎片化、數(shù)據(jù)風險處理及時性要求高、合規(guī)依據(jù)復雜多元、監(jiān)管多部門協(xié)同、空域管理和數(shù)據(jù)治理交叉監(jiān)管、合規(guī)成本高且復雜等特殊性。
據(jù)不完全統(tǒng)計，70%以上的低空經(jīng)濟企業(yè)存在合規(guī)風險。低空經(jīng)濟數(shù)據(jù)采集節(jié)點的合規(guī)校驗程序與標準缺位，數(shù)據(jù)互聯(lián)互通操作流程欠缺合規(guī)指導，低空數(shù)據(jù)流通的加密標準、脫敏規(guī)則和各方保障義務不明，制約低空產(chǎn)業(yè)發(fā)展。例如，低空經(jīng)濟數(shù)據(jù)跨境流動時，主權歸屬爭議、規(guī)則體系沖突、技術標準壁壘等問題交織疊加，面臨著主權與規(guī)則雙重博弈、技術標準與法律規(guī)制斷層、責任鏈條的跨境斷裂等合規(guī)挑戰(zhàn)。
低空經(jīng)濟數(shù)據(jù)共享困難較多。低空經(jīng)濟數(shù)據(jù)來源復雜、準確性低、隱私性高，共享、流通存在較多障礙。首先，低空數(shù)據(jù)共享平臺缺失。低空經(jīng)濟活動各方提供的飛行器信息、飛行動態(tài)、空域使用情況、異常事件告警和飛行計劃輔助信息等低空信息數(shù)據(jù)，無法讓各關聯(lián)方共享，從而無法及時規(guī)劃和調整各自的業(yè)務流程和飛行任務。其次，低空經(jīng)濟數(shù)據(jù)共享的協(xié)同不足。低空經(jīng)濟數(shù)據(jù)具有突出的差異性，應用場景多樣化、共享實時性要求高、數(shù)據(jù)結構立體化和多模態(tài)，需數(shù)據(jù)提供方、運營方、使用方、政府和個人等眾多參與主體多方協(xié)同。最后，低空經(jīng)濟數(shù)據(jù)共享缺乏統(tǒng)一指導標準。目前，低空經(jīng)濟數(shù)據(jù)共享相關參與方缺乏信任度，相關數(shù)據(jù)資源未能充分利用和有效流通，甚至存在無序和安全隱患。因此，應簡化協(xié)同成本，打通數(shù)據(jù)壁壘，促進低空數(shù)據(jù)共享的有序、合規(guī)和高效，釋放低空經(jīng)濟數(shù)據(jù)價值。
推進低空經(jīng)濟數(shù)據(jù)安全治理的具體建議
低空經(jīng)濟數(shù)據(jù)安全治理應貫徹總體國家安全觀。在總體國家安全觀指導下，低空經(jīng)濟數(shù)據(jù)安全治理應堅持協(xié)同共治、風險預防、市場激勵，遵循系統(tǒng)性定位、保持秩序統(tǒng)一性原則，兼顧數(shù)據(jù)安全與低空經(jīng)濟的平衡發(fā)展，正確引導政府、企業(yè)和個人對低空經(jīng)濟數(shù)據(jù)安全治理內涵和邊界的理解與把握。
低空經(jīng)濟數(shù)據(jù)安全治理應遵循“技術為基、法治先行”的運行邏輯。低空經(jīng)濟是“經(jīng)濟邏輯+科技邏輯+法治邏輯”三位一體的經(jīng)濟，數(shù)據(jù)安全治理的法治邏輯是技治支撐法治、法治保障技治，數(shù)據(jù)在采集、使用、加工、傳輸?shù)拳h(huán)節(jié)存在較高技術特性，故低空經(jīng)濟數(shù)據(jù)安全的有效治理應遵循“技術為基、法治先行”的運行機制。與網(wǎng)絡安全、個人信息安全的治理模式不同，數(shù)據(jù)安全治理的“行政規(guī)制”“主體合規(guī)”和“權益保護”模式，都更加依賴技術進步與創(chuàng)新，更加需要法治保駕護航。
低空經(jīng)濟數(shù)據(jù)安全治理應堅持多維、協(xié)同、聯(lián)動的治理路徑。低空經(jīng)濟對數(shù)據(jù)的高度交融與依賴，使低空數(shù)據(jù)安全風險存在復雜性和特殊性，數(shù)據(jù)安全治理存在多向度、多層級、多重法律關系。因此，應綜合運用政策、法律和標準的多維治理手段；堅持主體規(guī)制與行為規(guī)制并用、綜合立法和單行立法共進、技治和法治共推的治理方法；堅持公私法協(xié)同聯(lián)動治理路徑。堅持從風險預防、過程監(jiān)督、應急管理、維權申訴和責任落實等維度進行多層次、多方位、可控可防的動態(tài)性、實時性數(shù)據(jù)安全治理模式。
低空經(jīng)濟數(shù)據(jù)安全治理應堅持中國自主的治理模式。中國低空經(jīng)濟與數(shù)據(jù)要素的融合實踐已經(jīng)具有世界領先性和創(chuàng)新性，必須立足于中國低空經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)生的各類數(shù)據(jù)安全風險，建構與完善數(shù)據(jù)全生命周期安全保障機制，深入挖掘中國低空經(jīng)濟發(fā)展進程中數(shù)據(jù)安全風險化解對策和運行效果，聚合更多智慧形成獨特的中國方案，實現(xiàn)低空經(jīng)濟數(shù)據(jù)合規(guī)要求、有效管理數(shù)據(jù)安全風險、促進數(shù)據(jù)開發(fā)利用的治理目標。
構建低空經(jīng)濟數(shù)據(jù)合規(guī)的分層管理體系。低空經(jīng)濟數(shù)據(jù)的流動面臨著空域安全、隱私保護與跨境傳輸三重合規(guī)挑戰(zhàn)，數(shù)據(jù)分類分級治理迫在眉睫。對于低空飛行控制指令、低空空域實時監(jiān)控數(shù)據(jù)等涉及國家安全的核心數(shù)據(jù)，必須實施本地化安全存儲和嚴格的訪問權限隔離，防止數(shù)據(jù)被境外非法獲取。對于低空物流配送記錄等商業(yè)運營一般數(shù)據(jù)，借助區(qū)塊鏈技術確保數(shù)據(jù)的采集、存儲、使用等全過程可追溯。低空經(jīng)濟數(shù)據(jù)合規(guī)治理應重點從公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)和個人數(shù)據(jù)三個維度推進，面向政府領域的公共數(shù)據(jù)治理，重在對國家秘密保護，重要數(shù)據(jù)、核心數(shù)據(jù)的保護以及對關鍵信息基礎設施的運營進行合規(guī)審查。面向企業(yè)領域的數(shù)據(jù)治理，重在對數(shù)據(jù)收集和存儲、數(shù)據(jù)處理保密協(xié)議、數(shù)據(jù)活動合作方數(shù)據(jù)、低空企業(yè)空域使用、自動駕駛算法決策過程等方面進行合規(guī)審查。面向消費領域的個人數(shù)據(jù)治理，重在對個人隱私、個人信息保護等進行合規(guī)審查。低空經(jīng)濟企業(yè)的數(shù)據(jù)合規(guī)管理應“精準防控”，通過構建技術賦能的智能合規(guī)體系，實現(xiàn)低空企業(yè)從被動應對到主動引領的合規(guī)戰(zhàn)略轉型。
完善我國低空經(jīng)濟數(shù)據(jù)安全治理的法規(guī)標準建設。黨的二十大報告強調，要加快發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟，加快建設交通強國、數(shù)字中國。中共中央、國務院相繼印發(fā)《數(shù)字中國建設整體布局規(guī)劃》《關于構建數(shù)據(jù)基礎制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》等系列文件，為我國加快構建數(shù)據(jù)基礎制度等作出重要部署。交通運輸部印發(fā)《推進綜合交通運輸大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要（2020-2025年）》，積極推動大數(shù)據(jù)與綜合交通運輸深度融合。我國網(wǎng)絡安全法、數(shù)據(jù)安全法、個人信息保護法和“數(shù)據(jù)二十條”等法律規(guī)范，為低空經(jīng)濟數(shù)據(jù)安全法治化治理提供了基本法律制度依據(jù)。
“十四五”以來，中國民用航空局印發(fā)《關于民航大數(shù)據(jù)建設發(fā)展的指導意見》，發(fā)布民航數(shù)據(jù)治理“7+1”系列規(guī)范，即7部行業(yè)標準（框架與管理機制、數(shù)據(jù)治理技術、數(shù)據(jù)架構、數(shù)據(jù)質量、數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)服務）和1部信息通告（《智慧民航數(shù)據(jù)治理典型實踐案例》），標志著智慧民航數(shù)據(jù)治理規(guī)范體系初步形成，為民航行業(yè)各單位、各業(yè)務領域的數(shù)據(jù)治理提供了體系規(guī)范指引與具體案例參考。2023年，中國民用航空局印發(fā)《智慧民航建設數(shù)據(jù)管理政策標準體系》，規(guī)劃了“1+3+4+N”四個層級的智慧民航建設數(shù)據(jù)管理政策框架，具體包括：1部指導意見即《關于民航大數(shù)據(jù)建設發(fā)展的指導意見》；3部管理辦法為《民航數(shù)據(jù)管理辦法》《民航數(shù)據(jù)共享管理辦法》《民航數(shù)據(jù)安全管理辦法》；4項制度為《民航領域數(shù)據(jù)分類分級辦法》《民航數(shù)據(jù)目錄管理制度》《民航數(shù)據(jù)安全信息通報辦法》《民航數(shù)據(jù)全生命周期管理制度》；N部細則是針對民航數(shù)據(jù)管理的多個維度和具體業(yè)務場景進行細化的規(guī)則。
低空經(jīng)濟數(shù)據(jù)治理是民航業(yè)數(shù)據(jù)治理的重要組成，通過對低空經(jīng)濟企業(yè)數(shù)據(jù)合規(guī)審計和“法治體檢”，低空經(jīng)濟數(shù)據(jù)治理的規(guī)范依據(jù)還缺乏針對性、密切相關性。建議在《智慧民航建設數(shù)據(jù)管理政策標準體系》基礎上，依據(jù)立法法，完善針對低空經(jīng)濟數(shù)據(jù)治理的法律規(guī)范體系，制定《低空空域管理法》《低空經(jīng)濟數(shù)據(jù)安全指南》《無人機物流合規(guī)操作手冊》《無人機物流運行分級標準》等規(guī)范標準。
（作者系中國民航大學法學院院長、教授，天津市人文社科重點研究基地航空法律與政策研究中心主任）
來源：《民主與法制》周刊2025年第27期
責任編輯：馬毓晨 廖衛(wèi)華
